當(dāng)前貧困人口仍然是全面建成小康社會的短板。隨看我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，扶貧工作面臨著新的挑戰(zhàn)，如一些扶貧政策不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不聚焦的問題還比較突出，各項扶貧措施的整體精準(zhǔn)性較差，失能人口等絕對貧困群體脫貧壓力大。“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點，消除貧困是全面建成小康社會的題中之意。為此，“十三五”時期要把扶貧工作放在城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢下來整體布局，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高扶貧攻堅成效，確保貧困人口和貧困地區(qū)到2020年如期脫貧。
　　
　　“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點，消除絕對貧困是全面建成小康社會的題中之意。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。要鼓勵各地按照中央要求，結(jié)合自身實際，因地制宜實施“五個一批工程”，科學(xué)謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，努力補齊短板，確保貧困人口和貧困地區(qū)到2020年如期脫貧。
　　
　　 一、貧困人口仍然是全面建成小康社會的短板
　　
　　從當(dāng)前貧困形勢看，“多、廣、深”的貧困現(xiàn)狀依然不容樂觀 。     
　　
　　貧困人口數(shù)量多。2014年全國農(nóng)村貧困人口為7017萬人，全國貧困發(fā)生率仍然有7.2%。其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都超過500萬人，部分省份的貧困發(fā)生率在15%以上。
　　
　　貧困區(qū)域分布廣。全國不僅有14個連片特困地區(qū)，除京津滬3個直轄市外，其余28個省級行政區(qū)都存在相當(dāng)數(shù)量的生活在貧困線以下的群眾。而且大多生活在生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會事業(yè)落后的地區(qū)。
　　
　　貧困程度依然深。貧困人口中，家庭收入普遍低。2014年國家扶貧開發(fā)重點縣農(nóng)村人均可支配收入只有6610元，比全國農(nóng)民低3879元。而且存在較大規(guī)模的絕對貧困現(xiàn)象。疾病導(dǎo)致貧困的42.2%，因殘致貧的占5.8%,缺勞動力的有16.8%。扣除重合因素，失能（失去勞動能力）和半失能人口有近3D00萬人，而且主要集中在約1000萬貧困家庭中。這些家庭收入基本靠低保、養(yǎng)老金等政府補貼，無法維持正常生活。
　　
　　扶貧難度空前加大。經(jīng)過幾十年的開發(fā)式扶貧，能減貧的大多都脫貧了，剩下的脫貧難度很大，“減貧效應(yīng)”逐年遞減，減貧人數(shù)從2011年的4329萬人，下降到2014年的1232萬人，逐年大幅下降。剩下的貧困人口中，除了上述失能人口，老弱危特征明顯，60歲以上的占21%，小學(xué)及以下文化程度的占54%，危房戶占21%。扶貧開發(fā)難度極大。
　　
　　二、“十三五”扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　當(dāng)前某些扶貧政策不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不聚焦的問題還比較突出，各項扶貧措施的整體精準(zhǔn)性較差，失能人口等絕對貧困群體脫貧壓力大。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，一些新的挑戰(zhàn)又在出現(xiàn)。
　　
　　（一）一些扶貧開發(fā)政策已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新趨勢
　　
　　為做好新時期扶貧工作，我國制定并實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》。《綱要》是2010年制定的，過去5年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生了很多新的變化。十八屆三中全會對全面深化改革作出了系統(tǒng)部署，國家出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》及相關(guān)政策，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域正在發(fā)生并將持續(xù)發(fā)生一些新的變化，某些扶貧政策已不適應(yīng)新形勢的要求。一是產(chǎn)業(yè)扶貧政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)展趨勢不適應(yīng)，未能有效發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)體系在產(chǎn)業(yè)扶貧中的作用。二是農(nóng)村社會保障和社會救助體系與城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革不適應(yīng)，城鄉(xiāng)社會救助體系在標(biāo)準(zhǔn)、體制、管理等方面還存在二元分割。三是傳統(tǒng)的以增量擴能為主的扶貧資金投入和使用模式與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)不適應(yīng)，在經(jīng)濟增速和財政收入增速雙降的大背景下，財政扶貧資金使用效率不高的問題日益突出。四是扶貧工作與涉農(nóng)電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展不適應(yīng)，現(xiàn)行的扶貧措施對這些新業(yè)態(tài)、新模式重視不夠。
　　
　　（二）扶貧工作的整體精準(zhǔn)性不夠，各方力量未有效聚焦重點人群、重點地區(qū)、重點問題
　　
　　2014年國家下大力氣給貧困村，貧困戶建檔立卡，而且動態(tài)更新。但從實際情況看，行業(yè)扶貧，社會扶貧的力量沒有充分利用這一數(shù)據(jù)系統(tǒng)。特別是民政、住建等部門仍是沿用自身的評定標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)信息，與精準(zhǔn)扶貧建檔立卡數(shù)據(jù)信息沒有任何關(guān)聯(lián)。一是政府扶貧力量不聚焦。2014年建檔立卡時，已將農(nóng)村低保和五保等救助人口納入建檔立卡范圍，收入、支出等指標(biāo)也納入統(tǒng)計監(jiān)測體系，在理論上農(nóng)村低保、五保救助對象都應(yīng)該是建檔立卡貧困人口。但從實際情況看，民政和扶貧部門信息不共享、工作不協(xié)調(diào)、調(diào)整不溝通，基本上是各干各的，導(dǎo)致有些新救助對象超出建檔立卡范圍，有些符合條件的貧困人口沒能納入救助范圍。住建部門在開展農(nóng)村危房改造時，也沒有利用建檔立卡數(shù)據(jù)，而是單獨建立一套自己的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，也產(chǎn)生類似問題。導(dǎo)致低保、醫(yī)療救助、危房改造等救助政策不能有效聚焦真正的貧困人口。二是缺乏持續(xù)的收入普查機制，對貧困人口難以實現(xiàn)有效的動態(tài)管理。貧困人口的脫貧和非貧困人口返貧是動態(tài)的過程。但目前對貧困人口的跟蹤監(jiān)測只能是基于建檔立卡的貧困人口，未建檔的新增貧困人口無法即時補充到該數(shù)據(jù)庫中。而現(xiàn)實中，仍然會有大量的人群因為受災(zāi)、征地后無保障以及家庭危機（如主要勞動力意外傷殘或死亡、家庭成員生病、上學(xué)等）而陷入貧困。但這些人群不易受到關(guān)注，也無法及時得到扶貧政策的支持和幫扶。
　　
　　（三）扶貧資金使用機制不完善，經(jīng)濟增速下行對貧困縣資金投入的影響開始顯現(xiàn)
　　
　　一是專項扶貧資金入戶比例的要求不盡合理。政策要求，專項扶貧資金中要30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，70%用于產(chǎn)業(yè)扶貧，其中的70%必須入戶。但從實際情況看，如果某個鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，有一定規(guī)模，有合作社或龍頭企業(yè)帶動，入戶的扶貧項目就能發(fā)揮較好的作用；反之，作用就很小。縣里反映，對于那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)提高扶貧資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的比重。二是資金不足與留滯并存。扶貧資金10萬元以上項目要走政府招標(biāo)采購程序，招標(biāo)時間較長，并且給貧困村還造成了一定的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。扶貧項目資金實行報賬制管理，但一些大的項目由于受貧困村集體經(jīng)濟薄弱影響無法先期墊付，預(yù)撥資金很困難。這就造成，一方面縣級扶貧資金普遍缺乏，另一方面又有大量資金留滯。三是行業(yè)扶貧項目資金權(quán)限仍未下放，縣里無法整合使用，且仍有配套要求。地方反映，農(nóng)業(yè)等行業(yè)中央項目仍有縣級資金配套要求，有些項目（如飲用水安全工程）雖然沒有明確的配套要求，但由于補助標(biāo)準(zhǔn)低，實際上仍需要村或戶承擔(dān)部分成本。四是經(jīng)濟增速下行使得縣級財力更加緊張。一些貧困縣受經(jīng)濟下行的影響，財政增速下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長。需要縣里配套或補缺的資金，今年普遍無法承擔(dān)。五是由于自身條件和金融體制限制，貧困地區(qū)缺乏有效的融資平臺和擔(dān)保體系，資金籌措渠道窄、空間小、成本高。國家出臺的一些金融支持扶貧的政策，基層金融機構(gòu)很多不認(rèn)可，不執(zhí)行。
　　
　　（四）貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的連通性、可及性差
　　
　　一是道路的連通性差，質(zhì)量低。一些省、縣普遍反映，國省干線公路之間、縣與縣之間缺少縣鄉(xiāng)公路銜接，平原地區(qū)鄉(xiāng)村之間互聯(lián)互通道路不足。實施村村通工程10年以來一直維持在路基4.5米、路面3.5米寬的最低建設(shè)水平，通行能力差。早期建設(shè)的村村通工程超期服役，特別是2003年之前就通油路的建制村公路破損嚴(yán)重。自然村硬化路面率低，很多沒有硬化。二是基本公共服務(wù)的可及性差。雖然以建制村為單位，通瀝青（水泥）路、小學(xué)、衛(wèi)生室等達(dá)標(biāo)率很高，但由于行政區(qū)劃調(diào)整后建制村的規(guī)模普遍擴大，貧困地區(qū)建制村地域面積更大、農(nóng)民居住分散，村內(nèi)公共服務(wù)均等化水平仍較低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院條件簡陋，缺醫(yī)少藥，醫(yī)療水平低。有相當(dāng)一部分患病群眾得不到及時有效救治，導(dǎo)致小病變大病，給家庭造成沉重經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。調(diào)研的村，少數(shù)沒有教學(xué)點，大部分只有3年級以前的教學(xué)點，高年級的小學(xué)生要到較遠(yuǎn)的地方上學(xué)，而去初中的距離就更遠(yuǎn)，住宿和交通成本增加很多。三是農(nóng)村內(nèi)部公共服務(wù)水平差異擴大，真正的貧困人口享受的公共服務(wù)水平低。貧困村里，相對富裕的家庭孩子在縣城上學(xué)，中等的在鎮(zhèn)里上學(xué)，留在村教學(xué)點的基本是絕對貧困家庭的孩子，貧困的代際傳遞仍然存在。
　　
　　（五）產(chǎn)業(yè)帶動弱，與貧困戶的鏈接性差
　　
　　雖然各地都在著力培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，但總體上還處于起步階段，尚未形成綜合競爭優(yōu)勢。一是規(guī)模小。受人力資源短缺、生產(chǎn)要素不足等因素影響，貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)品檔次、知名度和市場占有率低。二是新型經(jīng)營主體發(fā)育慢。盡管合作社、家庭農(nóng)場在全國蓬勃發(fā)展，但在一些貧困地區(qū)，這些新型經(jīng)營主體還是個新生事物，既缺乏領(lǐng)頭人，也缺乏政府的正確引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化、社會化程度過低，千家萬戶小生產(chǎn)與千變?nèi)f化大市場之間的矛盾突出，抵御市場風(fēng)險能力不強，一哄而上、大起大落現(xiàn)象時有發(fā)生。三是效益連接性差。部分龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制沒有真正建立，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)民利益難以得到有效保障。一些地方將扶貧資金折資入股到龍頭企業(yè)，但貧困人口合計所占的比重很少，而且分散，能力不足，不能有效參與公司治理，長久增收機制不穩(wěn)定。
　　
　　（六）社會政策對絕對貧困人口的兜底作用不夠
　　
　　雖然國家出臺了扶貧＋低保＋臨時救助、新農(nóng)合＋醫(yī)療救助＋大病醫(yī)保等救助制度，但這些政策對這些失能的特困人口作用不大。一是保障標(biāo)準(zhǔn)低。失能貧困人口家庭收入，主要依靠低保、養(yǎng)老保險、殘疾人補助等救助資金。而中西部省份的低保標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，一些地區(qū)由于貧困人口較多，村里在發(fā)低保時，往往是多個人共享一個指標(biāo)，低保人口每個月能拿到的補助大多在100元左右，而且一個家庭最多給兩個人。養(yǎng)老保險2015年才漲到70元/月，殘疾補助的標(biāo)準(zhǔn)也不高，很多失能貧困人口家庭無法維持正常生活。二是獲得的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助補償少。由于住院醫(yī)療費用高，新農(nóng)合報銷比例低，而且要個人先預(yù)付費，門診治療費用不能報銷，大多數(shù)失能貧困人口大病不住院，小病自己扛，從醫(yī)保基金和醫(yī)療救助資金獲得的支持很少。三是“底心層”問題嚴(yán)重。當(dāng)前很多農(nóng)村民生工程，如危房改造、飲水安全工程，都需要農(nóng)民支付一定的費用，失能貧困人口家庭因拿不出這筆錢而不能享受政策。如各省對農(nóng)村危房改造補助普遍不超過2萬元/戶（指新建房），而蓋3間普通磚房的建造成本最低要6萬元，一般在10萬元，缺口很大，大部分失能貧困人口負(fù)擔(dān)不起。
　　
　　（七）片區(qū)規(guī)劃實施機制不順，貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題仍十分突出
　　
　　一是實施機制不順。地方反映，牽頭部委除了制定規(guī)劃以外，實際上并未很好地起到牽頭作用。而且在省級，仍然是通過發(fā)改、扶貧等部門來協(xié)調(diào)落實，上下級之間往往沒有工作聯(lián)系，機制不順。二是項目落實情況差。片區(qū)規(guī)劃的編制與各部門“十二五”規(guī)劃未能很好地銜接，很多項目未能納入部門規(guī)劃。針對片區(qū)規(guī)劃，各部門沒有專門安排預(yù)算或給予特殊的審批通道，很多規(guī)劃中的項目到部門層面得不到有效支持。三是片區(qū)扶貧規(guī)劃的針對性不強，對于片區(qū)發(fā)展整體面臨的重要問題、關(guān)鍵約束缺乏針對性的措施和政策支持手段，也是影響其實施效果的重要因素。
　　
　　三、“十三五”做好扶貧工作的建議
　　
　　“十三五”時期，要把扶貧工作放到城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢下來整體布局，根據(jù)貧困人口的新特征，特別是絕對貧困人口相對比重越來越高的形勢，把開發(fā)式扶貧和救助式扶貧更好地結(jié)合起來，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅成效，確保各類貧困群體在2020年如期脫貧。
　　
　　（一）把扶貧工作放到新常態(tài)下城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢下來整體布局
　　
　　一是適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)展趨勢，將產(chǎn)業(yè)扶貧與培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、建立社會化服務(wù)體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和三產(chǎn)融合相結(jié)合。二是適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢，特別是城鄉(xiāng)戶籍一元化的趨勢，逐步將城鄉(xiāng)低保、救助、醫(yī)保制度統(tǒng)一。在推行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化的省市，應(yīng)同步實施這些政策。三是適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟增速下行和財政收入增長放緩的趨勢，在穩(wěn)定財政投入的基礎(chǔ)上，更加注重提高扶貧資金使用效率，更加注重鼓勵和引導(dǎo)社會資金多渠道參與扶貧。四是適應(yīng)信息化發(fā)展趨勢，更加重視電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)在扶貧中的作用，完善貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)、物流基礎(chǔ)設(shè)施，將農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品下鄉(xiāng)相結(jié)合，加快貧困地區(qū)涉農(nóng)電子商務(wù)的發(fā)展。
　　
　　（二）加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度
　　
　　與5年前相比，貧困地區(qū)特色資源，生態(tài)環(huán)境的市場價值日益凸顯，社會資本、技術(shù)都愿意進(jìn)入，關(guān)鍵是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，特別是骨干交通和村內(nèi)交通這一大一小兩類道路不通，發(fā)展?jié)摿o法發(fā)揮出來。建議把支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為當(dāng)前穩(wěn)增長的重大舉措來實施。一是加快落實11個集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃，以交通為重點，加快跨縣重大規(guī)劃項目的實施。二是在村村通工程的基礎(chǔ)上，在國家級貧困縣開展交通村內(nèi)通工程，實現(xiàn)行政村村部到自然村的道路硬化，改善農(nóng)村內(nèi)部的交通條件，積極發(fā)展農(nóng)村配送物流。三是以中央和省市財政資金為主，健全貧困地區(qū)農(nóng)村水、路等公用事業(yè)養(yǎng)護(hù)長效機制，做到有錢養(yǎng)，有人養(yǎng)。
　　
　　（三）始終把加快發(fā)展作為貧困地區(qū)脫貧的第一要務(wù)
　　
　　只要基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，大部分貧困地區(qū)還是能發(fā)展起來，大部分貧困人口還是能通過發(fā)展脫貧。一是要持續(xù)提高貧困縣工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平，增加貧困地區(qū)青壯年勞動力的非農(nóng)就業(yè)。國家發(fā)展資金，土地指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步向貧困縣傾斜，支持其發(fā)展特色加工業(yè)、旅游業(yè)，支持縣城和中心鎮(zhèn)的建設(shè)，帶動生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展，吸納更多的貧困人口本地轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是扶持農(nóng)村內(nèi)部的特色種養(yǎng)業(yè)和家庭手工業(yè)，帶動中老年貧困人口致富。整合各類扶持資金，通過扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、互助資金組織、股份合作制經(jīng)濟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，把項目入戶和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，帶動和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。三是積極探索將扶貧資金入股加入合作社、每年分紅等模式，解決失能和半失能貧困戶持續(xù)增收問題。四是因勢利導(dǎo)，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、發(fā)展家庭式光伏發(fā)電等新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)三產(chǎn)融合。五是加強對貧困地區(qū)勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)。對50歲以上的人群，可采取相對簡單的技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)其學(xué)習(xí)種植養(yǎng)殖實用技術(shù)；對于50歲以下有一定文化基礎(chǔ)的人群，可以職業(yè)農(nóng)民為目標(biāo)開展定向培訓(xùn)。
　　
　　（四）持續(xù)提升農(nóng)村公共服務(wù)水平
　　
　　對于貧困農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不能通過達(dá)標(biāo)驗收后就不管了，應(yīng)健全管護(hù)機制和升級機制，持續(xù)提升服務(wù)水平，不斷縮小城鄉(xiāng)差異。一是在教育方面，要通過走教等多種形式，加快在貧困地區(qū)開展學(xué)前教育；對小學(xué)教學(xué)點要合理保留甚至恢復(fù)，讓1-3年級的孩子能就近入學(xué)，同時改善寄宿制學(xué)校的看護(hù)條件，提高困難家庭學(xué)生寄宿的補助，率先在貧困縣實現(xiàn)12年義務(wù)教育。實施縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)中學(xué)向貧困村定向招生制度，推進(jìn)招生入學(xué)方面的機會均等。對于“兩后生”要采取生活費、交通費補貼等扶持政策，引導(dǎo)其在職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能。二是在醫(yī)療方面，要進(jìn)一步健全貧困地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，按標(biāo)準(zhǔn)配足儀器裝備，實現(xiàn)村醫(yī)務(wù)室全部達(dá)標(biāo)，提高縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的技術(shù)水平和服務(wù)能力，加大重大疾病和地方病防控力度。通過村醫(yī)培訓(xùn)，城鎮(zhèn)醫(yī)師支援農(nóng)村等措施，提高村衛(wèi)生室的診治水平。三是加強貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使貧困地區(qū)老年人能老有所養(yǎng)。
　　
　　（五）提高扶貧工作的整體精準(zhǔn)性
　　
　　建檔立卡后，專項扶貧已基本做到精準(zhǔn)扶貧，但行業(yè)、社會扶貧還沒有做到。下一步，要在建檔立卡數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提高扶貧工作的整體精準(zhǔn)性。一是要健全建檔立卡動態(tài)更新機制。扶貧、民政、統(tǒng)計部門聯(lián)合建立農(nóng)村低收入人口的申報審核和定期農(nóng)村人口收入普查制度，根據(jù)農(nóng)村人口家庭經(jīng)濟狀況的實際調(diào)查對貧困人口數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)更新，確保新增貧困人口及時納入保障體系，實現(xiàn)應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。二是要推進(jìn)民政部門、住建部門和扶貧部門的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、對象一致、機制溝通和信息共享，明確將絕對貧困戶（失能貧困人口，以及家庭人均收入低于本村貧困家庭平均水平60%的家庭）確定為農(nóng)村低保對象，將貧困戶中的大病患者優(yōu)先列為醫(yī)療救助對象，將貧困戶中的危房戶優(yōu)先列為補助對象。三是對于行業(yè)扶貧、社會扶貧的各類項目和資金，在使用時要充分利用建檔立卡數(shù)據(jù)信息，由縣級統(tǒng)籌安排，將各種扶貧力量聚焦重點鄉(xiāng)村、重點人群、重點問題。
　　
　　（六）健全失能貧困人口的社會安全網(wǎng)
　　
　　大量失能（失去勞動能力）和半失能貧困人口是全面建成小康社會的重中之重，必須加快整合資源，聚焦力量，健全這一群體的社會安全網(wǎng)。一是健全扶貧＋低保＋臨時救助等救助制度，增強扶貧政策與社會救助政策的銜接。明確將失能貧困人口同時作為法定的扶貧對象和最低生活保障對象，將低保標(biāo)準(zhǔn)提高到與扶貧標(biāo)準(zhǔn)一致，并同步調(diào)整，保障失能貧困人口家庭生活達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄健σ驗?zāi)導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)困難的失能貧困人口家庭，要及時給予臨時救助。二是健全新農(nóng)合、大病保險、醫(yī)療救助政策的無縫對接機制。在貧困地區(qū)加快推進(jìn)大病保險工作，將失能貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民大病保險政策范圍，并適當(dāng)提高報銷比例。對失能貧困人口全面實施醫(yī)療救助政策，對其參加新農(nóng)合的個人繳費部分給予全額補貼，對經(jīng)新農(nóng)合、大病保險支付后個人自負(fù)費用給予全額補助，并將門診費用納入救助范圍。三是健全貧困人口的住房保障機制。在農(nóng)村危房普查和貧困人口建檔立卡的基礎(chǔ)上，實施分類安置。對因老失能的貧困人口，參照五保戶實行集中供養(yǎng)；對半失能人口，按現(xiàn)行政策給予補貼，大幅度提高標(biāo)準(zhǔn)；對成人全失能但有子女的家庭，由政府收購農(nóng)村閑置房等形式，低租金或免費供其使用。
　　
　　（七）進(jìn)一步完善資金投入和使用機制
　　
　　一方面，要進(jìn)一步完善專項扶貧資金的使用機制，另一方面，要堅決下放行業(yè)扶貧資金管理權(quán)限，解決好資金流滯等問題。一是將扶貧項目支付采購管理權(quán)限下放到縣級。由各縣自行決定哪些項目、多大規(guī)模的項目要納入政府采購，并向省級扶貧辦報備。對超過30萬或50萬以上的項目，可以適度提高向貧困村預(yù)撥資金的比例。二是對扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施的比例實行彈性管理，并將權(quán)限下放到縣級，由各縣因地制宜確定資金用于產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施的比例，以及產(chǎn)業(yè)項目資金中用于人戶的比例。三是改革村村通、飲用水安全等工程的補助政策，主要應(yīng)根據(jù)貧困村的地形地質(zhì)條件、工程建設(shè)成本來確定補助標(biāo)準(zhǔn)，不要簡單地按地域劃分。四是允許各地因地制宜探索資金項目到村到戶的多種實現(xiàn)方式，鼓勵以合作社等新型經(jīng)營主體為主，推行扶貧資金折資入股，發(fā)展合作經(jīng)濟。五是提高對扶貧貸款監(jiān)管的包容性，鼓勵涉農(nóng)銀行增加扶貧貸款，鼓勵發(fā)展“資金互助”等草根金融。
　　
　　（八）改革片區(qū)規(guī)劃實施機制，加快項目落實落地
　　
　　吸取前期經(jīng)驗教訓(xùn)，建立健全跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)共治、共促的推進(jìn)機制，進(jìn)一步明確和聚焦片區(qū)規(guī)劃的重點任務(wù)以及各個部門、各個地區(qū)的實施責(zé)任，確保片區(qū)規(guī)劃項目實施落地。一是實現(xiàn)片區(qū)規(guī)劃與“十三五”規(guī)劃無縫對接。片區(qū)規(guī)劃的項目應(yīng)納入到各個相關(guān)地區(qū)、相關(guān)部門的“十三五”發(fā)展規(guī)劃中，各地區(qū)和各部門應(yīng)安排資金和計劃確保片區(qū)規(guī)劃項目的實施。在明確省、部責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立“部出錢，省承擔(dān)，縣落實”的實施機制，并制定年度實施計劃。二是建立片區(qū)規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)機制。設(shè)立片區(qū)規(guī)劃專項，著重針對部門和區(qū)域責(zé)任邊界不清晰的片區(qū)發(fā)展綜合性、整體性、生態(tài)外部性的項目給予支持。各片區(qū)應(yīng)建立片區(qū)規(guī)劃實施協(xié)調(diào)小組，由相關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)主要負(fù)責(zé)人共同負(fù)責(zé)，加強片區(qū)項目的協(xié)同推進(jìn)。三是落實對片區(qū)的生態(tài)補償機制。在國家層面建立11個集中連片特困地區(qū)的生態(tài)補償機制，切實支持連片貧困地區(qū)將資源變資產(chǎn)、生態(tài)變產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)以生態(tài)建設(shè)增收脫貧。由片區(qū)扶貧專項對片區(qū)的生態(tài)治理項目給予集中支持，并確立發(fā)展受益省份與片區(qū)的生態(tài)補償和對口幫扶機制，由發(fā)展受益省份根據(jù)水、電、礦、林木等資源從片區(qū)的輸出量折算金額按2%的比例提取生態(tài)補償資金，專項用于支持片區(qū)的發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。