“十五五” 規(guī)劃作為邁向 2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的 “承上啟下關(guān)鍵篇”，既是對(duì)黨的二十大戰(zhàn)略部署的細(xì)化落實(shí)，也是完成二十屆三中全會(huì) 300 多項(xiàng)改革任務(wù)的核心載體。其編制質(zhì)量直接關(guān)系到民族復(fù)興偉業(yè)的推進(jìn)節(jié)奏與成效，規(guī)劃編制人員需立足 “兩個(gè)大局”，以科學(xué)方法論為支撐，在精準(zhǔn)識(shí)變中謀篇布局，在系統(tǒng)協(xié)同中凝聚合力。

一、錨定歷史方位：把握 “三個(gè)關(guān)鍵屬性” 的時(shí)代內(nèi)涵

高質(zhì)量編制 “十五五” 規(guī)劃，首要前提是精準(zhǔn)把握其在發(fā)展進(jìn)程中的獨(dú)特定位，深刻理解其承載的多重戰(zhàn)略使命。

（一）戰(zhàn)略過(guò)渡性：從 “開局起步” 到 “攻堅(jiān)突破” 的轉(zhuǎn)折

“十四五” 的實(shí)踐為現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，而 “十五五” 正處于 “三個(gè)五年” 戰(zhàn)略安排的中間節(jié)點(diǎn) —— 既要鞏固脫貧攻堅(jiān)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的既有成果，又要直面基礎(chǔ)研究薄弱、區(qū)域差距固化等深層次矛盾。2025 年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)基礎(chǔ)研究占比僅 6.91%，東部三大城市群以 5% 國(guó)土面積集聚 54% 經(jīng)濟(jì)總量，這種 “優(yōu)勢(shì)固化與短板突出并存” 的格局，要求規(guī)劃必須實(shí)現(xiàn)從 “量的積累” 到 “質(zhì)的飛躍” 的轉(zhuǎn)型。

（二）改革攻堅(jiān)性：制度創(chuàng)新與發(fā)展實(shí)踐的深度融合

二十屆三中全會(huì)明確的改革任務(wù)需在 2029 年前全部完成，“十五五” 時(shí)期將成為改革的 “集中兌現(xiàn)期”。不同于以往側(cè)重 “政策調(diào)整” 的改革模式，此次需聚焦生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)，如數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制等制度型開放領(lǐng)域。規(guī)劃編制需將 “改革含量” 作為核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，使每項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)都承載制度創(chuàng)新功能。

（三）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)性：安全與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡

全球百年變局加速演進(jìn)下，地緣政治沖突、技術(shù)封鎖、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，2025 年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期已降至 2.8% 的低位。規(guī)劃需建立 “發(fā)展目標(biāo) — 風(fēng)險(xiǎn)閾值” 雙軌評(píng)估體系，在產(chǎn)業(yè)鏈安全、能源保障、金融穩(wěn)定等領(lǐng)域設(shè)置 “安全緩沖帶”，實(shí)現(xiàn) “以新安全格局保障新發(fā)展格局” 的戰(zhàn)略要求。

 

二、創(chuàng)新編制方法論：構(gòu)建 “三維協(xié)同” 的科學(xué)體系

 

借鑒習(xí)近平同志在廈門編制發(fā)展戰(zhàn)略時(shí) “頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新結(jié)合” 的經(jīng)驗(yàn)，“十五五” 規(guī)劃編制需突破傳統(tǒng)思維定式，形成系統(tǒng)完備的方法論框架。

（一）縱向貫通：從 “頂層引領(lǐng)” 到 “基層落地” 的雙向互動(dòng)

頂層設(shè)計(jì)錨定方向：以 2035 年 “進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”“中等收入群體比重明顯提高” 等目標(biāo)為牽引，分解形成可量化的階段性指標(biāo)，如研發(fā)投入強(qiáng)度提升至 3% 以上、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占比突破 15%。需建立 “國(guó)家規(guī)劃 — 專項(xiàng)規(guī)劃 — 地方規(guī)劃” 的目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，避免 “上下一般粗”。

基層實(shí)踐注入活力：推廣 “廈門經(jīng)驗(yàn)” 中的調(diào)研論證模式，組織專家學(xué)者與一線工作者開展 “百城千企” 調(diào)研，形成民生需求清單與產(chǎn)業(yè)痛點(diǎn)臺(tái)賬。2025 年城市體檢數(shù)據(jù)顯示，老舊小區(qū)適老化改造需求滿足率僅 35%，這類基層訴求需直接轉(zhuǎn)化為規(guī)劃任務(wù)。

（二）橫向協(xié)同：多領(lǐng)域規(guī)劃的 “一盤棋” 整合

針對(duì) “十四五” 時(shí)期存在的規(guī)劃碎片化問(wèn)題，“十五五” 需建立 “三統(tǒng)一” 機(jī)制：

統(tǒng)一指標(biāo)體系：將科技創(chuàng)新的 “基礎(chǔ)研究占比”、生態(tài)環(huán)保的 “碳排放強(qiáng)度”、民生保障的 “公共服務(wù)均等化指數(shù)” 等納入核心指標(biāo)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)對(duì)齊；

統(tǒng)一空間管控：以 “三區(qū)三線” 為剛性約束，整合產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、生態(tài)等規(guī)劃的空間布局，解決 23 條省際斷頭路等協(xié)同難題；

統(tǒng)一項(xiàng)目管理：建立跨部門項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)智能制造、智慧城市等交叉領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)行 “一家牽頭、多部門聯(lián)審”，壓縮審批時(shí)間 50% 以上。

（三）動(dòng)態(tài)調(diào)適：“規(guī)劃 — 實(shí)施 — 評(píng)估” 的閉環(huán)機(jī)制

引入 “彈性規(guī)劃” 理念，在核心目標(biāo)剛性約束的前提下，為新興領(lǐng)域預(yù)留調(diào)整空間：

建立年度評(píng)估制度：參照城市體檢 “8 大類 69 項(xiàng)指標(biāo)” 體系，對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行量化評(píng)估；

設(shè)置中期調(diào)整窗口：針對(duì)技術(shù)突破、國(guó)際局勢(shì)等重大變化，允許對(duì)部分任務(wù)的時(shí)序進(jìn)度、實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行優(yōu)化；

強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用：將評(píng)估結(jié)論與后續(xù)資金配置、政策修訂直接掛鉤，避免 “規(guī)劃與實(shí)施兩張皮”。

三、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域：實(shí)現(xiàn) “四大突破” 的戰(zhàn)略布局

規(guī)劃編制需堅(jiān)持 “整體布局與突出重點(diǎn)相結(jié)合”，在關(guān)鍵領(lǐng)域集中發(fā)力，以點(diǎn)的突破帶動(dòng)全局提升。

（一）新質(zhì)生產(chǎn)力培育：科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的雙向賦能

把科技創(chuàng)新作為 “牛鼻子”，構(gòu)建 “基礎(chǔ)研究 — 技術(shù)攻關(guān) — 成果轉(zhuǎn)化” 全鏈條體系：

基礎(chǔ)研究攻堅(jiān)：設(shè)立國(guó)家基礎(chǔ)研究專項(xiàng)基金，重點(diǎn)支持?jǐn)?shù)學(xué)、量子科學(xué)等領(lǐng)域，推動(dòng)基礎(chǔ)研究占比從 6.91% 提升至 10%；

產(chǎn)業(yè)鏈安全重構(gòu)：實(shí)施 “鏈長(zhǎng)制 + 創(chuàng)新聯(lián)合體” 模式，在芯片、新能源材料等領(lǐng)域建立 “備份產(chǎn)能”，2030 年前實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵零部件國(guó)產(chǎn)化率 80% 以上；

數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能：推進(jìn) “人工智能 + 制造業(yè)” 專項(xiàng)行動(dòng)，培育 10 個(gè)以上 “無(wú)邊界創(chuàng)新城區(qū)”，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)效率提升 30%。

（二）區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)：從 “梯度差異” 到 “均衡發(fā)展” 的轉(zhuǎn)型

破解要素單向流動(dòng)導(dǎo)致的 “核心 — 邊緣” 固化問(wèn)題，需創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制：

城市群一體化：在長(zhǎng)三角、粵港澳等區(qū)域建立跨省稅收分成、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壤婀蚕頇C(jī)制，提高醫(yī)保異地結(jié)算覆蓋率至 95%；

縣域振興突破：針對(duì) 200 余個(gè)人口凈流出中小城市，規(guī)劃 “特色產(chǎn)業(yè) + 公共服務(wù)” 雙提升工程，盤活 10 億平方米低效用地；

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)：全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建立宅基地有償退出機(jī)制，2030 年前完成 17 億平方米老舊住宅適老化改造。

（三）民生福祉改善：從 “普惠保障” 到 “品質(zhì)提升” 的升級(jí)

踐行 “造福人民” 的根本取向，把群眾急難愁盼轉(zhuǎn)化為具體規(guī)劃任務(wù)：

收入分配改革：通過(guò)個(gè)稅調(diào)節(jié)、職業(yè)技能培訓(xùn)等舉措，推動(dòng)中等收入群體從 4 億擴(kuò)大至 6 億；

住房體系優(yōu)化：擴(kuò)大保障性租賃住房供給，使覆蓋比例從 35% 提升至 60%，建立租金指導(dǎo)價(jià)與承租人權(quán)益保護(hù)制度；

公共服務(wù)均等：推進(jìn)教育醫(yī)療資源縣域統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)從 1.8 人提升至 2.5 人。

（四）綠色轉(zhuǎn)型深化：“雙碳” 目標(biāo)與發(fā)展韌性的統(tǒng)籌

應(yīng)對(duì)水、能源、碳排放多重紅線疊加挑戰(zhàn)，需構(gòu)建市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型機(jī)制：

碳預(yù)算管理：按行業(yè)分解碳排放配額，實(shí)行 “階梯式碳價(jià)”，2030 年碳價(jià)升至 150 元 / 噸；

綠色投融資創(chuàng)新：擴(kuò)大綠色信貸規(guī)模至貸款總額 15%，發(fā)行長(zhǎng)期綠色債券支持管網(wǎng)改造等長(zhǎng)周期項(xiàng)目；

轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)防控：設(shè)立 5000 億元轉(zhuǎn)型基金，培訓(xùn) 1000 萬(wàn)高技能人才，吸納傳統(tǒng)行業(yè)勞動(dòng)力向新能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。

 

四、強(qiáng)化實(shí)施保障：健全 “三個(gè)體系” 的支撐機(jī)制

 

高質(zhì)量規(guī)劃的生命力在于落地見效，需從制度、資源、監(jiān)督三方面構(gòu)建保障體系。

（一）制度保障：政府與市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)力

發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn) “有效市場(chǎng)與有為政府” 有機(jī)結(jié)合：

政府職能轉(zhuǎn)型：從 “資源配置者” 轉(zhuǎn)向 “規(guī)則制定者”，深化 “放管服” 改革，清理 120 項(xiàng)以上地方保護(hù)政策；

市場(chǎng)活力激發(fā)：破除民間資本準(zhǔn)入壁壘，在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域允許民營(yíng)企業(yè)參與率不低于 20%；

法治保障完善：制定《規(guī)劃實(shí)施條例》，明確各主體權(quán)責(zé)，將規(guī)劃任務(wù)納入地方政府績(jī)效考核。

（二）資源保障：資金與人才的精準(zhǔn)配置

破解土地財(cái)政退坡帶來(lái)的資源約束，創(chuàng)新資源配置模式：

多元融資機(jī)制：推廣 REITs 模式盤活存量資產(chǎn)，設(shè)立 1 萬(wàn)億元強(qiáng)國(guó)建設(shè)協(xié)調(diào)基金，統(tǒng)籌科技、教育等專項(xiàng)資金；

人才隊(duì)伍建設(shè)：實(shí)施 “戰(zhàn)略科學(xué)家 + 青年科技人才” 雙培育計(jì)劃，培養(yǎng) 4000 萬(wàn)高技能人才，建立彈性退休制度留住高端人才。

（三）監(jiān)督保障：全過(guò)程的動(dòng)態(tài)管控

建立 “事前論證、事中監(jiān)測(cè)、事后評(píng)估” 的全周期監(jiān)管：

事前科學(xué)論證：組織國(guó)際國(guó)內(nèi)專家開展多方案比選，對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；

事中動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)：運(yùn)用 “城市大腦” 等數(shù)字化手段，對(duì) 69 項(xiàng)核心指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤；

事后剛性評(píng)估：引入第三方機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核重要依據(jù)。

“十五五” 規(guī)劃編制既是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是一場(chǎng)治理能力的考驗(yàn)。規(guī)劃編制人員需胸懷 “國(guó)之大者”，既要傳承我國(guó)五年規(guī)劃的制度優(yōu)勢(shì)，又要借鑒廈門發(fā)展戰(zhàn)略編制中的調(diào)研論證、問(wèn)計(jì)于民等寶貴經(jīng)驗(yàn)；既要錨定 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，又要破解當(dāng)下的瓶頸堵點(diǎn)。唯有如此，才能編制出一部 “既能頂天立地、又能凝心聚力” 的高質(zhì)量規(guī)劃，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化筑牢根基。