大城市群是一國工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物，是進(jìn)入成熟經(jīng)濟(jì)階段的空間組織形態(tài)，也是世界各國參與國際競爭的重要地域單元。當(dāng)前我國大城市群存在著“大而散”“大而不強(qiáng)”的問題，根源于大城市群內(nèi)部缺乏“協(xié)同效應(yīng)”，協(xié)同的障礙主要在于內(nèi)部差異性大、行政區(qū)劃分割及級別不對等、財稅分灶體制等。大城市群要著力從基礎(chǔ)設(shè)施、要素市場、產(chǎn)業(yè)分工、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等方面積極推進(jìn)內(nèi)部一體化。在協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)上要明確一個“核心”，發(fā)揮市場主體功能，重視社會組織力量，建立利益共享和利益補(bǔ)償機(jī)制，完善行政主體首長聯(lián)席會議制度。
　　
　　大城市群通常是一國人口稠密居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)新核心區(qū)，大城市群的經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)是體現(xiàn)本國核心競爭力的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前世界公認(rèn)的六大城市群分別為，以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群、以巴黎為中心的歐洲西北部城市群、以上海為中心的中國長江三角洲城市群。2014年，我國GDP總量達(dá)到63.6萬億元，位列世界第二大經(jīng)濟(jì)體，其中長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游等五大城市群的GDP總和占據(jù)了半壁江山，可見大城市群在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中舉足輕重。  
　　
　　然而，我國的大城市群發(fā)展仍面臨著諸多的問題，突出的表現(xiàn)是，在城市群內(nèi)部缺乏“協(xié)同效應(yīng)”，各自為政、聯(lián)系松散，甚至構(gòu)筑壁壘，造成資源重復(fù)配置、功能過度集聚、惡性競爭等弊端。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“京津冀協(xié)同發(fā)展”，隨后，京津冀一體化上升為重大國家戰(zhàn)略，由此正式啟動了我國大城市群推進(jìn)“協(xié)同發(fā)展”的實(shí)質(zhì)性探索。“十三五”時期我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要提升我國的國際競爭力關(guān)鍵看大城市群的發(fā)展，而大城市群發(fā)展的關(guān)鍵取決于內(nèi)部協(xié)同效應(yīng)，因此研究大城市群的協(xié)同發(fā)展，推動大城市群內(nèi)部的一體化，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。
　　
　　一、大城市群協(xié)同發(fā)展的含義
　　
　　自從戈特曼的大都市圈理論被引進(jìn)國內(nèi)后，我國關(guān)于城市群的理論和實(shí)踐研究日趨活躍。針對城市群的空間范圍、空間結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)演化等內(nèi)容，學(xué)術(shù)界進(jìn)入國外理論的引進(jìn)與借鑒階段；與此同時，國內(nèi)對城市群實(shí)踐層面的研究更為廣泛，如長三角、珠三角、京津冀等大城市群的實(shí)證研究，還有對次一級城市群的研究，如中原城市群經(jīng)濟(jì)市場化與一體化研究（覃成林，2005），山東半島城市群發(fā)展動力研究（王佃利，2009）等。2008年以來，國家推動實(shí)施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，批復(fù)了一系列的城市群發(fā)展規(guī)劃，并調(diào)整城市群的空間結(jié)構(gòu)，如2014年將安徽省的幾個主要城市納入長三角城市群，以城市群帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提到日益重要地位。特別是，2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，大城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展或一體化問題引起更廣泛的關(guān)注和重視。
　　
　　1.國外城市群協(xié)同發(fā)展理論
　　
　　國外城市群協(xié)同發(fā)展理論最早由1957年美籍法國地理經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈特曼（Gottman）提出的大都市圈（Megalopolis）這一概念開始，他把城市圈界定為“以一個或幾個超級城市為核心，組成人口規(guī)模逾千萬、政治經(jīng)濟(jì)影響力舉足輕重的龐然大物”。  版權(quán)所有
　　
　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·弗里德曼（John Friedmann）提出中心—外圍理論，借用了熊彼特的創(chuàng)新思想創(chuàng)造了空間極化理論，即在同一區(qū)域上存在著中心區(qū)、外圍區(qū)兩大區(qū)塊，由于規(guī)模報酬遞增效應(yīng)，要素資源在組織系統(tǒng)內(nèi)的某個重要節(jié)點(diǎn)形成了強(qiáng)大的聚集，該節(jié)點(diǎn)即為中心區(qū)，除此之外，其他地方則為外圍區(qū)。中心區(qū)在形成過程中以強(qiáng)大的吸附力將周圍區(qū)域的各類要素吸收進(jìn)來，不斷增強(qiáng)內(nèi)聚力，達(dá)到一定規(guī)模后，中心區(qū)逐漸向周圍地區(qū)發(fā)散和輻射，在此過程中，中心和外圍協(xié)同一體化發(fā)展。
　　
　　法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯于20世紀(jì)50年代在一篇論文《略論增長極的概念》首次提出增長極理論，后又經(jīng)法國地理學(xué)家布德維爾和美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼進(jìn)一步發(fā)展完善。增長極理論強(qiáng)調(diào)區(qū)域初始是非均衡發(fā)展的，布德維爾將增長極與極化空間同城鎮(zhèn)聯(lián)系起來，提出了“增長中心”這一空間概念，即“極”為區(qū)域內(nèi)的中心，是增長中心，城市體系中的首位城市就是增長中心。他強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠條件較好的增長中心來帶動，通過把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)培育成經(jīng)濟(jì)增長極，然后通過增長極的極化和擴(kuò)散效應(yīng)，影響和帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。增長極理論分析了中心城市與外圍地區(qū)的互動機(jī)制，最終能夠達(dá)到區(qū)域的均衡、協(xié)同發(fā)展。
　　
　　大都市圈理論是以大都市為中心的城市空間形態(tài)為研究對象，該理論起源于馮·杜能的區(qū)位論，強(qiáng)調(diào)都市圈是一種圈層結(jié)構(gòu)，由區(qū)域內(nèi)不同等級、規(guī)模、職能及空間結(jié)構(gòu)的城市體系構(gòu)成，在一定地理或行政區(qū)域內(nèi)，由一兩個大城市或特大城市為核心，輻射并帶動周邊一定范圍內(nèi)的一批中小城市，使其成為在世界范圍內(nèi)有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。以上這些理論可以說奠定了我國大城市群協(xié)同發(fā)展的理論基石。
　　
　　2.城市群的概念及演變特征
　　
　　城市群是城市空間形態(tài)群體化的表現(xiàn)，城市空間組織由個體向群體結(jié)構(gòu)演化，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這種城市空間結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)進(jìn)行了多樣化的表述，涌現(xiàn)了包含大都市區(qū)、都市圈、組團(tuán)式城市、都市連綿區(qū)及大都市帶等在內(nèi)的城市群概念體系；對城市群的概念也進(jìn)行了不同的界定，如姚士謀（2001）、胡序威（2002）、顧朝林（2007）、陸大道（2009）等，盡管概念的表述不一，但大體的內(nèi)涵差不多。我們可以把大城市群規(guī)范定義為：以特大城市為核心，由包括周邊若干個不同等級規(guī)模層次的城市所組成的，具有內(nèi)在的垂直和橫向的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系，以及發(fā)達(dá)的一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和跨行政地區(qū)治理體系來共同支撐的城市“集合體”。
　　
　　大城市群具有功能高端化、結(jié)構(gòu)等級化、分工合理化、城鄉(xiāng)一體化、交通網(wǎng)絡(luò)化、發(fā)展動態(tài)化等特征。從發(fā)展演變規(guī)律看，城市群的發(fā)展一般由單核城市初級階段向組團(tuán)式發(fā)展階段演進(jìn)，然后再向都市圈階段演化，最后形成大城市群。城市群的空間擴(kuò)展主要呈現(xiàn)為“團(tuán)狀空間、帶狀空間、星狀空間、多中心網(wǎng)絡(luò)化”等多種形態(tài)，即由點(diǎn)一線一面的演變過程（國家發(fā)改委國地所課題組，2009）。
　　
　　3.城市群協(xié)同的內(nèi)涵及意義
　　
　　根據(jù)百度百科釋義，“協(xié)同”一詞來自古希臘語，或日協(xié)和、同步、和諧、協(xié)調(diào)、協(xié)作、合作，是協(xié)同學(xué)（Synergetics）的基本范疇。所謂“協(xié)同”，就是指協(xié)調(diào)兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力。“協(xié)同學(xué)”是研究協(xié)同系統(tǒng)從無序到有序演化規(guī)律的一門綜合性學(xué)科，協(xié)同系統(tǒng)是指由許多子系統(tǒng)組成的、能以自組織方式形成宏觀的空間、時間或功能有序結(jié)構(gòu)的開放系統(tǒng)。將協(xié)同學(xué)理論應(yīng)用和推廣到城市群研究當(dāng)中，我們可以把城市群協(xié)同的研究對象和任務(wù)界定為：探討大城市群內(nèi)部不同主體之間如何協(xié)作、同步或一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由無序走向有序狀態(tài)的規(guī)律。進(jìn)而言之，大城市群區(qū)域協(xié)同就是指大城市群內(nèi)不同主體之間的協(xié)調(diào)與合作行為，協(xié)同的目的在優(yōu)化大城市群內(nèi)的資源配置，提升大城市群的整體競爭力。
　　
　　隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國已形成眾多規(guī)模不等的城市群，其中沿海地區(qū)的長三角、珠三角和京津冀三大城市群規(guī)模較大，發(fā)展較為成熟。“十三五”時期我國在優(yōu)化沿海三大城市群的基礎(chǔ)上，還要重點(diǎn)培育建設(shè)東北地區(qū)、中原、長江中游、成渝、關(guān)中等城市群。我國大城市群建設(shè)的關(guān)鍵在于推進(jìn)城市群內(nèi)部區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同效應(yīng)，加快一體化進(jìn)程。這是因?yàn)槌鞘腥旱膮f(xié)同發(fā)展有利于跨區(qū)域整合要素資源，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序自由流動，提高資源優(yōu)化配置效率；有利于加強(qiáng)不同規(guī)模城市間的合作互動，建立城市合作新模式與新路徑，培育經(jīng)濟(jì)新增長極，引領(lǐng)和帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系，解決城市群發(fā)展中的“過密”與“過疏”問題，特別是防止“大城市病”，縮小中心城市與外圍地區(qū)的發(fā)展差距。
　　
　　二、大城市群協(xié)同發(fā)展面臨的障礙分析
　　
　　作為眾多城市的集合體，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展并非易事，究竟是什么原因造成了城市群的協(xié)同障礙？城市群內(nèi)部協(xié)同的矛盾與沖突何在？國內(nèi)學(xué)界有不同的理解。銀溫泉、才婉茹（2001）認(rèn)為，我國行政分權(quán)體制，地方市場分割，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制扭曲，干擾宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，影響市場體系建設(shè)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。崔大樹（2003y；），為，現(xiàn)有城市群還未形成一套行之有效的空間管理機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致城市群的整體利益無法得到保證。張鴻雁（2007）也認(rèn)為，我國的城市群發(fā)展還未突破傳統(tǒng)的制度性障礙，單體城市行政區(qū)劃設(shè)置管理與城市群整體規(guī)劃管理面臨挑戰(zhàn)，具有中國本土特色的城市群關(guān)系難以形成。苗建軍（2014）則認(rèn)為，行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的割裂導(dǎo)致了城市群在各自發(fā)展中存在著利益博弈，為達(dá)到自身利益最大化而熱衷于加強(qiáng)地方保護(hù)主義，阻礙了城市群的區(qū)域一體化進(jìn)程。
　　
　　上述分析都有一定針對性，也有不完善之處。我們認(rèn)為，城市群內(nèi)部的協(xié)同障礙不僅國內(nèi)存在，國外也存在，也就是既有體制機(jī)制方面的獨(dú)特原因，也有客觀層面的共性因素。顯然，對我國現(xiàn)實(shí)而言，城市群協(xié)同障礙更多的是來自制度層面，而制度層面主要表現(xiàn)在，行政區(qū)劃分割與地方分灶財政并存，以及缺乏利益分享機(jī)制和有效治理組織。很多人往往忽視了客觀層面的原因，事實(shí)上地理相近、相鄰的城市群內(nèi)部，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)水平等較大的差距，特別是中心城市的“集聚效應(yīng)”，對實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展也是一個巨大的挑戰(zhàn)。
　　
　　1.行政分割與分灶財政并存，行政干預(yù)資源配置強(qiáng)大      
　　
　　任何一個國家的治理都離不開行政區(qū)劃，各個行政區(qū)履行各自范圍內(nèi)的管理職能，由于存在上下級和相同級別之間區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，因而行政分割并不必然導(dǎo)致城市群內(nèi)部協(xié)同的障礙，比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，各地方財政的收入和支出不掛鉤，因而各行政區(qū)的“地方利益”的意識并不顯著。改革開放后，開始實(shí)行中央與地方財政的“分灶吃飯”，各地方的支出與其收入密切聯(lián)系，雄厚的財稅收入成為地方政府各項(xiàng)支出的保證及經(jīng)濟(jì)實(shí)力的象征。稅收主要來源于企業(yè)，因此地方政府就有強(qiáng)大動力對本地納稅企業(yè)實(shí)施保護(hù)性政策，為爭取更多企業(yè)和項(xiàng)目落戶實(shí)施優(yōu)惠政策，一旦企業(yè)外遷則意味著稅收受損和就業(yè)崗位的流失，因此，地方政府為了維護(hù)自身的利益很容易人為地行政干預(yù)企業(yè)市場行為，干擾要素的自由流動，造成資源配置扭曲。
　　
　　同時，上級政府考核下級政府官員將GDP增長與地方官員晉升相掛鉤，強(qiáng)化了地方官員與地方利益的黏合，地方官員為了政治晉升博弈更加傾向于“非合作”，并推動地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭，導(dǎo)致長期存在地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家看，各個地方政府也要為增加本地財政和就業(yè)而展開競爭，但由于政府干預(yù)企業(yè)的權(quán)力有限，跨地區(qū)的要素流動、產(chǎn)權(quán)重組和企業(yè)遷移并沒有很大的阻力，所以從根本上說，并不在于地方政府是否有獨(dú)立的財權(quán)，而在于減少或削弱行政干預(yù)資源配置的力量。我國京津冀城市群在這方面表現(xiàn)尤為突出，行政配置資源色彩濃厚，優(yōu)質(zhì)公共資源高度集中，國有經(jīng)濟(jì)比重大，加上行政級別不對等，成為三地實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展需要突破的一道難題。
　　
　　2.缺乏區(qū)際利益分享機(jī)制和有效治理組織
　　
　　城市群協(xié)同的關(guān)鍵在于是否存在利益分享機(jī)制或共同利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，能否形成利益共同體，達(dá)到1+1＞2的整體效應(yīng)。所謂利益分享機(jī)制，就是城市群內(nèi)部各主體具有共同的利益基礎(chǔ)，相互協(xié)同合作能夠?qū)崿F(xiàn)各方利益兼顧、互惠互利。比如，為保護(hù)水質(zhì)清潔和飲用水安全，外圍上游地區(qū)必須限制甚至禁止產(chǎn)業(yè)開發(fā)，作為受益的下游中心地區(qū)就要拿出一部分收入對上游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，否則只讓一方做出犧牲，這種水環(huán)境保護(hù)就難以持續(xù)。再如，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，轉(zhuǎn)出區(qū)由于產(chǎn)業(yè)外遷而導(dǎo)致地方稅收減少、就業(yè)壓力加大，而轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)則通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而增加稅收和就業(yè)，如果這樣，轉(zhuǎn)出區(qū)政府就沒有積極性來動員企業(yè)外遷，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻止企業(yè)，最終不僅影響到轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會制約轉(zhuǎn)出區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。如何使雙方都有積極性？京津冀地區(qū)在疏解北京產(chǎn)業(yè)過程中建立了京冀稅收合作機(jī)制，凡北京企業(yè)遷往河北投產(chǎn)創(chuàng)造的稅收，京冀兩地實(shí)行稅收五五分成的辦法，這就為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展找到了有效的機(jī)制。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來看，國內(nèi)城市群內(nèi)部的利益分享或聯(lián)結(jié)機(jī)制遠(yuǎn)未形成，如何從多方面破解利益沖突，探索可行的共享共贏機(jī)制，依然是實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)同發(fā)展的重要議題。
　　
　　城市群協(xié)同的難點(diǎn)還在于沒有有效治理的組織機(jī)構(gòu)。盡管我們學(xué)習(xí)國外也建立了城市群內(nèi)部的城市聯(lián)盟、城市合作組織、市長聯(lián)席會，但這些組織多為非正式的、松散型的、不具約束力的性質(zhì)。每年定期不定期地召開各聯(lián)盟城市成員的聯(lián)席會議，相互交流信息、共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、開展經(jīng)貿(mào)洽談、簽訂合作協(xié)議，起到一定的溝通互動作用，但涉及關(guān)鍵問題或重大利益問題，比如重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、重大交通干線的線路選擇、重大生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)，這種組織難以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，難以協(xié)調(diào)各成員的行為。
　　
　　3.內(nèi)部發(fā)展差距大與功能過于集中
　　
　　根據(jù)我們（陳耀、汪彬，2015）對京津冀城市群差距的測算，三地在人均GDP、收入水平、公共服務(wù)能力、發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟(jì)外向程度等方面都存在著很大差距，河北省人均GDP僅相當(dāng)于天津的38％和北京的40％，而且從時間序列上看并未趨于收斂，甚至有差距擴(kuò)大之勢。京津冀三地相互問存在著產(chǎn)業(yè)不協(xié)同、交通不銜接、公共服務(wù)不均等等問題，尤其是河北與京津兩地的落差大；同時，北京集聚過多的非首都功能，極化效應(yīng)明顯，對周圍城市的資源吸附作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于輻射效應(yīng)，一方面造成了河北的“環(huán)首都貧困帶”，在產(chǎn)業(yè)鏈體系上很難對接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面北京功能負(fù)荷過重，出現(xiàn)“大城市病”。因此，城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共資源配置如果存在過大的差距，如果過度集聚，勢必會制約協(xié)同發(fā)展和一體化進(jìn)程。
　　
　　總之，由于大城市群涉及跨行政區(qū)管理，受利益驅(qū)動和行政區(qū)劃分割，各城市主體間存在非合作博弈；稅收是地方財政的重要來源，“地方分灶”財稅制度容易引起地方政府直接干預(yù)市場，阻礙要素跨區(qū)域流動，形成地方壁壘；城市群內(nèi)部沒有形成合理的利益分配和共享機(jī)制；各主體之間發(fā)展差距較大，中心集聚功能過多，也在客觀上加劇了城市群協(xié)同的難度。
　　
　　三、大城市群協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)與方向
　　
　　大城市群內(nèi)部需要協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)域很多，從國內(nèi)實(shí)踐來看，協(xié)同的重點(diǎn)主要在交通、產(chǎn)業(yè)、市場、公共服務(wù)和政策、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，其中交通一體化是基礎(chǔ)、市場一體化是核心、產(chǎn)業(yè)一體化是關(guān)鍵、公共政策和環(huán)保一體化是保障。
　　
　　1.區(qū)域市場一體化
　　
　　城市群內(nèi)部不同行政區(qū)之間要素資源能夠自由有序流動、產(chǎn)權(quán)跨地區(qū)自由交易、企業(yè)跨地區(qū)兼并重組，這是區(qū)域一體化市場的基本要求，是促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展的重要制度安排。顯而易見，一體化市場有利于降低區(qū)域內(nèi)的交易成本，提高市場效率，提高城市群的整體競爭力。根據(jù)徐現(xiàn)祥（2005）對長三角城市群地方市場分割影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的考察，發(fā)現(xiàn)隨著長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的成立和運(yùn)行，不斷破除貿(mào)易壁壘和要素流動限制，地方市場分割對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用已經(jīng)下降了近50％。所以，推進(jìn)市場一體化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)作為城市群協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)。
　　
　　2.交通設(shè)施一體化  
　　
　　包括交通、通信、互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，是城市群內(nèi)不同行政區(qū)之間相互聯(lián)系的紐帶，提高基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)性和聯(lián)結(jié)性，能夠顯著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和提升城市群整體競爭力。因此，“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀一體化三大國家戰(zhàn)略，都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了夯實(shí)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容。2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)39號），明確提出強(qiáng)化城市群交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用區(qū)域運(yùn)輸通道資源，重點(diǎn)加快城際鐵路建設(shè)，形成與新型城鎮(zhèn)化布局相匹配的城際交通網(wǎng)絡(luò)，使城市群內(nèi)的中心城市之間、中心城市與節(jié)點(diǎn)城市之間1—2小時通達(dá)。2015年4月京津冀三地政府、鐵路總公司在北京簽署協(xié)議，成立京津冀城際鐵路投資有限公司，通過投資主體一體化來促進(jìn)京津冀區(qū)域交通一體化，突破京津城際鐵路現(xiàn)有的以行政區(qū)劃為界限的建設(shè)模式，通過路地、路企聯(lián)手開拓京津城際鐵路的投資市場，此外，河北省政府印發(fā)的《關(guān)于加快金融改革發(fā)展的實(shí)施意見》提出，促進(jìn)設(shè)立京津冀開發(fā)銀行，重點(diǎn)支持回報期較長的基礎(chǔ)設(shè)施及其他重大項(xiàng)目。目前，京津冀交通一體化在連通“斷頭路”和擴(kuò)容“瓶頸路”上取得明顯進(jìn)展。這種城市群內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施上的互聯(lián)互通，為城市群協(xié)同發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
　　
　　3.產(chǎn)業(yè)協(xié)作一體化
　　
　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市群發(fā)展的重要支撐，關(guān)系到城市群內(nèi)部各方的經(jīng)濟(jì)利益，所以也是城市群協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。所謂產(chǎn)業(yè)一體化，就是指城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。只有分工合作，才能使各地比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，才能避免各自為政、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競爭，才能實(shí)行資源互補(bǔ)、利益共享、共同發(fā)展。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作一體化，重要的是根據(jù)城市群內(nèi)各地的資源稟賦、區(qū)位交通條件、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和發(fā)展前景，對相關(guān)城市區(qū)域特別是對中心城市與外圍地區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工定位，明確各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和方向。如已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的中心城市要適時轉(zhuǎn)型升級，重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)知識密集型高端產(chǎn)業(yè)，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并將傳統(tǒng)一般性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，為發(fā)展現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)騰出空間和要素資源；工業(yè)化程度相對較低的周邊城市區(qū)域則應(yīng)承接工業(yè)化程度高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步提升產(chǎn)業(yè)層次。以京津冀為例，北京服務(wù)業(yè)比重已近80％，已進(jìn)入后工業(yè)化社會，一般制造業(yè)不符合城市功能定位，應(yīng)加快向周邊轉(zhuǎn)移，并按照“政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心”的戰(zhàn)略定位，建立與世界級城市群相適應(yīng)的新型產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，天津重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，河北則重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代商貿(mào)物流基地，并成為京津資源支撐和產(chǎn)業(yè)配套的發(fā)展腹地。
　　
　　4.公共服務(wù)政策一體化
　　
　　城市群的協(xié)同不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)同，還要以推行公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域的協(xié)同。中央提出“十三五”時期全面建成小康社會，要著力實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生領(lǐng)域的公共服務(wù)領(lǐng)域均等化。通過普惠性政策實(shí)施，縮小城市間公共服務(wù)的差距及城鄉(xiāng)區(qū)域間差距，特別是疏解特大城市優(yōu)質(zhì)公共資源，增強(qiáng)周邊中小城市的吸引力和幸福感。目前國內(nèi)城市群正在積極探索推進(jìn)公共服務(wù)一體化建設(shè)，如醫(yī)保、社保、公交卡異地互認(rèn)互通，長江中游城市群中的武漢、長沙、合肥、南昌4個城市在全國率先實(shí)現(xiàn)公積金互提互貸。同時，城市群內(nèi)公共政策也要互通互認(rèn)，使企業(yè)和居民在城市群內(nèi)不要有“異地感”，辦事更方便，交易更節(jié)省，流動更自由。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公共服務(wù)和公共政策的一體化進(jìn)程可能加快，為城市群協(xié)同提供了有力的保障。
　　
　　5.生態(tài)環(huán)保一體化
　　
　　近年來，隨著全國性霧霾天持續(xù)暴發(fā)，城市的環(huán)境污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益提上日程，環(huán)境協(xié)同治理和聯(lián)防聯(lián)控也成為城市群協(xié)同發(fā)展的重要議題和任務(wù)。這是因?yàn)榇髿猸h(huán)境、水環(huán)境等生態(tài)環(huán)境是沒有行政邊界的，在一個大城市群內(nèi)甚至更大范圍內(nèi)都是相互影響的，因而城市群的生態(tài)環(huán)境保護(hù)不單單是某個城市、某個地區(qū)的事情，必須開展跨區(qū)域的協(xié)作與治理。如北京出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾天，污染源不僅來自北京自身（如汽車尾氣），也來自周邊地區(qū)的高污染企業(yè)，因此，需要京津冀三地甚至整個環(huán)渤海地區(qū)共同參與，做好城市污染治理與防治的聯(lián)動工作。以城市群共同利益為目標(biāo)，加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)工作上合作和溝通，形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，對于推動城市群協(xié)同發(fā)展也至關(guān)重要。
　　
　　四、大城市群協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制  
　　
　　1.明確一個“核心”
　　
　　中心一外圍理論、增長極理論、同心圓理論都明確地闡述了區(qū)域發(fā)展演變的規(guī)律，即要圍繞一個核心，通過中心城市的極化與擴(kuò)散，逐步帶動周圍地區(qū)梯度進(jìn)步，進(jìn)而推動地區(qū)整體的發(fā)展繁榮。在我國的大城市群發(fā)展中，凡“核心”明確的城市群，往往發(fā)展得比較好，合作程度高，協(xié)同效應(yīng)大，如長三角城市群，主配角定位明晰，上海自然是核心，周圍十多個城市圍繞核心確定自己的角色定位，上海與長三角各城市間，合作起步早，推進(jìn)領(lǐng)域廣，成效顯著。而在所謂“雙核”“多核”城市群，由于沒有明確的核心，大城市（包括直轄市、副省級城市或計(jì)劃單列市）長期為爭奪“中心”而明里暗里角力，導(dǎo)致要素集聚沒有定向，資源重復(fù)配置，跨區(qū)壁壘重重，競爭遠(yuǎn)大于合作。
　　
　　現(xiàn)在的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，矯正了以往的錯誤，明確了京津冀只有一個核心，就是首都北京。在中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出“一核、雙城、三軸、四片、多節(jié)點(diǎn)”空間布局，并明確提出“建設(shè)以首都北京為核心的世界級城市群”的目標(biāo)定位；在國務(wù)院批準(zhǔn)的環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要中，又明確了通過北京牽頭建立合作機(jī)制，引領(lǐng)和帶動環(huán)渤海地區(qū)的合作與發(fā)展。這種對“核心”的明確認(rèn)定，對我國大城市群（包括省內(nèi)有兩個副省級城市的城市群）的協(xié)同發(fā)展意義重大，有利于統(tǒng)籌大局，形成以核心城市為主導(dǎo)的事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一目標(biāo)和行動，整體發(fā)力；同時減少不必要的消耗和內(nèi)斗，促進(jìn)城市群整體利益最大化。因此，我們認(rèn)為，對于跨行政區(qū)的城市群，首先要明確以誰為核心、由誰來主導(dǎo)，這是城市群治理不能忽視的一個問題。
　　
　　2.建立利益補(bǔ)償和共享機(jī)制
　　
　　以共同利益為聯(lián)結(jié)的利益共同體，能夠達(dá)到整體利益大于個體利益的簡單相加，是一種可持續(xù)的協(xié)同發(fā)展模式。不同地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括兩個層面：一個是利益補(bǔ)償機(jī)制，一個是利益共享機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制又包括縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償，前者主要指下級地方政府為顧全大局做出犧牲，而得到上級政府的專項(xiàng)補(bǔ)助；后者主要指上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制發(fā)展做出了犧牲，而得到下游受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。橫向補(bǔ)償機(jī)制對于大城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)環(huán)保協(xié)同至關(guān)重要，如京津冀地區(qū)的冀北（張承地區(qū)）是京津的水源及其他生態(tài)產(chǎn)品提供者，為保證京津飲用水及其他生態(tài)產(chǎn)品的安全供給，該地區(qū)必須限制工業(yè)發(fā)展并增加生態(tài)涵養(yǎng)保育的投入，而作為受益的京津地區(qū)則要對上游利益受損地區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，否則承擔(dān)生態(tài)主體功能的地區(qū)將會失去保護(hù)的動力和能力。這是大城市群要實(shí)現(xiàn)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控不可或缺的機(jī)制。
　　
　　利益共享機(jī)制主要指城市群內(nèi)部各主體利益得到合理兼顧的機(jī)制。比如，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中要平衡轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)（或承接區(qū)）利益關(guān)系，通常后者得到的利益要多于前者，通過產(chǎn)業(yè)移出，轉(zhuǎn)出區(qū)要面臨產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險；而通過產(chǎn)業(yè)承接，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)則獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財稅和就業(yè)增加。為鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)可以協(xié)商，將企業(yè)在轉(zhuǎn)移后創(chuàng)造的產(chǎn)值稅收實(shí)行共同分享。早在2006年，江蘇宿遷市與蘇州市就共同出資建設(shè)蘇宿工業(yè)園區(qū)，承接蘇州傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，雙方政府探索建立了穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，為跨行政區(qū)利益共享開了先河。在疏解北京非首都功能中，京冀之間也建立了稅收合作機(jī)制，為大城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了有益的探索。     
　　
　　3.發(fā)揮市場主體功能，重視社會組織力量
　　
　　城市群的利益聯(lián)結(jié)歸根到底要以市場主體的行為決策為依據(jù)。一方面要發(fā)揮政府在市場功能缺陷時的調(diào)節(jié)作用，但更重要的是，突出市場主體的作用，通過企業(yè)自主選擇激活市場經(jīng)濟(jì)活力，加快形成以市場化聯(lián)結(jié)的內(nèi)生機(jī)制，維持城市群的穩(wěn)定關(guān)系。通過企業(yè)“用腳投票”的方式促使區(qū)域城市改善投資環(huán)境留住本地要素，吸引域外要素，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各主體共同學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，提高城市群整體競爭力。
　　
　　社會組織在城市群協(xié)同的力量需要充分重視。通過民間渠道建立跨城市的非官方行業(yè)協(xié)調(diào)組織，如民間商會、民間智庫、咨詢機(jī)構(gòu)、中介組織等社會組織，實(shí)行廣泛的自上而下與自下而上相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)方式，共同參與城市群建設(shè)和治理，形成多領(lǐng)域、跨行業(yè)的多主體、多元力量構(gòu)成的城市群協(xié)調(diào)機(jī)制，是推動城市群協(xié)同發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展不可或缺的。
　　
　　4.完善首長聯(lián)席會議制度
　　
　　長三角地區(qū)的跨地區(qū)合作成功經(jīng)驗(yàn)為城市群的協(xié)同發(fā)展提供借鑒。1992年為了推動和加強(qiáng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作，長三角成立了15個城市協(xié)作部門主席聯(lián)席會議制度，1997年升格為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，每年召開由協(xié)調(diào)會成員的各市市長參加，圍繞不同的主題開展研討交流，簽署合作協(xié)議，制定共同章程及制度，截至2015年，已經(jīng)召開了15次市長聯(lián)席會議，隨著越來越多的周邊城市有著強(qiáng)烈意愿加入長三角，長三角城市群不斷擴(kuò)容，已經(jīng)由最初的15個擴(kuò)大了30個城市。其他城市群可以借鑒長三角城市的聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)公共事務(wù)，防止城市群內(nèi)部惡性競爭，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。同時，也要進(jìn)一步研究探索如何使這種聯(lián)席會議制度更有成效，對于涉及各方利益的重大問題能夠在聯(lián)席會議制度內(nèi)得到有效解決。

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