新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展將圍繞提高空間效率呈現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變，即從地方競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向區(qū)域合作、從集中集聚轉(zhuǎn)向分散均衡、從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向知識(shí)外溢、從增量拓展轉(zhuǎn)向存量提升、從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向人力資本。
　　
　　一、當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展的基本情況
　　
　　(一)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得成效，但區(qū)域差距仍然較大
　　
　　2005年以來(lái)，隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的作用逐步顯現(xiàn)。中部、西部在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)占比有所提升，分別從2005年的18.78%、17.11%提高到2014年的20.27%、20.18%。東部占比從2005年的55.49%下降到2014年的51.16%。從省級(jí)單元看。區(qū)域差距仍在擴(kuò)大，31個(gè)省份人均GDP差距由2005年的10705逐步增加到2014年的21894。從絕對(duì)差距看。各省份人均GDP最低與最高之差從2005年的43553元擴(kuò)大到2014年的77271元。近年來(lái)區(qū)域內(nèi)、省內(nèi)差距也有擴(kuò)大跡象，以經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的廣東省為例，2014年人均GDP最低的梅州市(20567元)僅為最高的深圳市的13.66%，為全國(guó)的4420%。
　　
　　(二)主體功能區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)。但制度設(shè)計(jì)存在缺陷
　　
　　實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)思路、開(kāi)發(fā)模式的重大轉(zhuǎn)變，近年來(lái)取得積極成效。2011年出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，截至2014年底，31個(gè)省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃全部出臺(tái)。從2008年起，中央財(cái)政設(shè)立了對(duì)436個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付，力度逐年加大，2014年達(dá)到480億元，浙江等還建立了省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2014年，開(kāi)展了72個(gè)國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。
　　
　　總體上看，各地對(duì)本地區(qū)總體定位更加客觀，越來(lái)越能夠按照主體功能區(qū)理念謀劃發(fā)展。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃體系分省級(jí)(含)以上、省級(jí)以下兩個(gè)層次，全國(guó)和省規(guī)劃重在提出縣(市)的主體功能，縣(市)規(guī)劃重在劃定三類空間。由于全國(guó)和省規(guī)劃中將縣(市)作為一個(gè)整體。缺少指導(dǎo)縣(市)內(nèi)部劃定“三類空間”的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。因此，主體功能區(qū)制度還難以真正參與到空間開(kāi)發(fā)管理中。
　　
　　(三)三大城市群優(yōu)中有憂，中小城市群一體化緩慢  
　　
　　城市群正在成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要形態(tài)。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群集聚能力和發(fā)展水平大幅提升，2014年以3.7%的國(guó)土面積承載了全國(guó)18.2%的人口，貢獻(xiàn)了36.6%的GDP，分別比2005年提高了1.8和1.5個(gè)百分點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等一體化程度大幅提高。其中，特大城市地位十分突出，京津滬穗深5大城市國(guó)土面積占全國(guó)的0.46%，2014年人口、GDP、進(jìn)出口總額分別占全國(guó)的6.1%、13.4%和47.1%。同時(shí)也存在功能“過(guò)密”問(wèn)題，交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”日趨嚴(yán)重。同期，成渝、中原、北部灣、關(guān)中等中小城市群盡管發(fā)展速度較快，2011、2012、2013年GDP增速分別高出全國(guó)1.9、2.2、1.8個(gè)百分點(diǎn)，但由于仍處經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展階段，向周邊輻射擴(kuò)散較弱，一體化講程相對(duì)緩慢。
　　
　　(四)四大板塊顯著分化，空間增長(zhǎng)新輪廓初現(xiàn)
　　
　　東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定性較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增速回落也較其他板塊小，2010年～2014年各年分別增長(zhǎng)12.4%、10.5%、9.3%、9.1%和8.9%，增幅逐步收窄。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑，2010年～2014年各年分別增長(zhǎng)13.1%、11.8%、10.3%、8.4%、5.8%。資源型城市轉(zhuǎn)型、地方政府債務(wù)、動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換等交織疊加，前景尚不明朗。西部地區(qū)增速穩(wěn)中有降，成都、重慶成為亮點(diǎn)，在承接全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)等方面取得突破，產(chǎn)業(yè)層次、服務(wù)功能顯著提升，進(jìn)出口總額、世界500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量等指標(biāo)超過(guò)東中部地區(qū)南京、武漢等城市。有望成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)“第四極”。中部地區(qū)增長(zhǎng)穩(wěn)健，特別是沿長(zhǎng)江的湘鄂贛皖4省，2014年全年及2015年上半年經(jīng)濟(jì)增速均超過(guò)9.0%，是除政策強(qiáng)度較大省份外表現(xiàn)最好的省份，在承接沿海制造業(yè)轉(zhuǎn)移上進(jìn)展明顯，有望成為維持“中國(guó)制造”優(yōu)勢(shì)和支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)區(qū)域。  
　　
　　二、準(zhǔn)確把握新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展“五大轉(zhuǎn)向”
　　
　　(一)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力：地方競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向區(qū)域合作
　　
　　過(guò)去，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要依靠擴(kuò)大要素投入來(lái)獲得。進(jìn)入新常態(tài)，繼續(xù)追加要素投入的空間有限，因此將更多地依賴生產(chǎn)率的提高。而在要素總投入不變的條件下，由于“專業(yè)化分工、市場(chǎng)一體化和集聚”效應(yīng)的存在，要素在區(qū)域間重新優(yōu)化配置可以帶來(lái)生產(chǎn)率的提高。
　　
　　各地區(qū)將從過(guò)去專注于自身“一畝三分地”，通過(guò)搶資源、搶資金、搶項(xiàng)目、搶市場(chǎng)的“GDP競(jìng)賽”來(lái)推動(dòng)全國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向開(kāi)展區(qū)域合作、促進(jìn)市場(chǎng)一體化、減少負(fù)外部性的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。如何提高空間效率將成為區(qū)域政策的核心目標(biāo)，政策著力點(diǎn)也將從“個(gè)別”轉(zhuǎn)向“整體”、從“區(qū)域內(nèi)”轉(zhuǎn)向“區(qū)域間”、從“差異化”轉(zhuǎn)向“一體化”。
　　
　　(二)產(chǎn)業(yè)空間組織：集中集聚轉(zhuǎn)向分散均衡
　　
　　過(guò)去，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下形成的中國(guó)制造優(yōu)勢(shì)，正在面臨新工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。新工業(yè)革命下的制造業(yè)要求產(chǎn)品設(shè)計(jì)過(guò)程與制造過(guò)程充分整合，要求設(shè)計(jì)人員與生產(chǎn)人員保持緊密聯(lián)系，使依賴原材料大規(guī)模投入的傳統(tǒng)流水線式集中生產(chǎn)模式向資源集約型智能生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變。
　　
　　在新常態(tài)下，原有發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家制造業(yè)的分工格局被打破。一個(gè)基于互聯(lián)網(wǎng)、新材料和智能制造的新制造業(yè)出現(xiàn)，全球制造業(yè)分工格局面臨重新洗牌，“集中生產(chǎn)、全球分銷”的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式向“分散生產(chǎn)、就地銷售”的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，將對(duì)我國(guó)區(qū)域生產(chǎn)力布局產(chǎn)生重大影響。
　　
　　(三)要素配置方式：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向知識(shí)外溢  
　　
　　過(guò)去，區(qū)域政策中的產(chǎn)業(yè)政策主要是圍繞要素配置來(lái)展開(kāi)，如優(yōu)化生產(chǎn)力布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，取得了一定效果，但由于扭曲了要素配置機(jī)制，出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過(guò)剩、污染轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。  -
　　
　　在新常態(tài)下，低廉的勞動(dòng)力成本在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)不再顯著，傳統(tǒng)制造行業(yè)將更加個(gè)性化、多元化地向產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、銷售等服務(wù)業(yè)延伸，知識(shí)和技能成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的最為關(guān)鍵要素。要依托我國(guó)一線城市已經(jīng)形成的教育、培訓(xùn)、研發(fā)、設(shè)計(jì)、咨詢等知識(shí)型創(chuàng)新型資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)知識(shí)和創(chuàng)新從北上廣深向二線甚至三線城市溢出，解決二三線城市創(chuàng)新能力弱的問(wèn)題。  
　　
　　(四)城市增長(zhǎng)模式：增量拓展轉(zhuǎn)向存量提升
　　
　　過(guò)去，城市發(fā)展總體上依賴土地財(cái)政的外延擴(kuò)張模式，出現(xiàn)了土地后備資源不足、發(fā)展空間趨緊、用地效率不高、供需矛盾尖銳等問(wèn)題。部分城市已經(jīng)接近空間開(kāi)發(fā)極限。北京、上海、廣州、深圳、天津的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分別達(dá)到了21.3%、35%、22%、44%和31%，高于英國(guó)大倫敦地區(qū)(23.7%)、法國(guó)巴黎大區(qū)(21%)、日本三大都市圈(15%)。多數(shù)城市已經(jīng)突破2020年規(guī)劃用地指標(biāo)。   
　　
　　在新常態(tài)下，城市增量擴(kuò)張潛力已非常有限，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式也對(duì)用地管理提出了新要求，建設(shè)用地的“天花板”和耕地保護(hù)的“硬約束”倒逼我國(guó)城市更多依靠存量空間提質(zhì)增效來(lái)滿足發(fā)展需求。
　　
　　(五)政策傳導(dǎo)載體：基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向人力資本  
　　
　　過(guò)去，區(qū)域政策的著力點(diǎn)一直是面向“地區(qū)”的，主要通過(guò)“多予少取放活”即增加項(xiàng)目投資、給予稅收減免、允許先行先試3個(gè)途徑來(lái)引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。目前。大部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善，繼續(xù)投資的邊際報(bào)酬下降。而制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的瓶頸也發(fā)生了變化，交通條件差不再是主因，觀念落后、市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)、勞動(dòng)力技能差等軟能力上的差距日益凸顯，而這需要轉(zhuǎn)向人力資本的提升。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　在新常態(tài)下，區(qū)域政策關(guān)注點(diǎn)應(yīng)逐漸從“區(qū)”轉(zhuǎn)移到“人”上，面向“人”的投入不會(huì)像基礎(chǔ)設(shè)施投入那樣出現(xiàn)閑置，同時(shí)由于知識(shí)和技能具有自我擴(kuò)散性，會(huì)使得這些投入將產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而提高投資的邊際效益。  
　　
　　三、做好新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展政策儲(chǔ)備
　　
　　(一)全方位改善我國(guó)的地緣區(qū)位
　　
　　圍繞推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，密切與周邊國(guó)家和地區(qū)的合作，建設(shè)早期收獲項(xiàng)目，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，改變我國(guó)遠(yuǎn)離主要原料地和市場(chǎng)地的地緣區(qū)位劣勢(shì)，通過(guò)改善交通條件和減少貿(mào)易壁壘兩個(gè)途徑，降低我國(guó)要素組織和產(chǎn)品分銷成本。
　　
　　加快中巴、中蒙俄、孟中印緬等經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，支持沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等平臺(tái)發(fā)展，促進(jìn)大湄公河、中亞、東北亞國(guó)際次區(qū)域合作。
　　
　　(二)重視先發(fā)地區(qū)的“再開(kāi)發(fā)”  
　　
　　長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等先發(fā)地區(qū)事關(guān)我國(guó)在全球的競(jìng)爭(zhēng)力。未來(lái)應(yīng)促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)深度融入世界經(jīng)濟(jì)，提升在全球城市體系中的位勢(shì)，圍繞功能有效分流，提升創(chuàng)新能力，改善人居環(huán)境。加大對(duì)先發(fā)地區(qū)支持力度，制定城市更新、土地再開(kāi)發(fā)等有關(guān)政策，釋放空間潛力，避免增長(zhǎng)乏力和產(chǎn)業(yè)空心化。  
　　
　　繼續(xù)發(fā)揮深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)在改革開(kāi)放中的先行先試作用，用好上海、天津、廣東、福建自貿(mào)區(qū)平臺(tái)，落實(shí)好京津冀協(xié)同發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)，發(fā)揮先發(fā)地區(qū)人才、創(chuàng)新、金融等高端要素優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)發(fā)展中繼續(xù)起著引擎作用。
　　
　　(三)發(fā)現(xiàn)和培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間   
　　
　　重點(diǎn)支持成渝、中部沿江地區(qū)發(fā)展，打造成為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增量和制造業(yè)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。繼續(xù)培育由東向西沿大江、大河和陸路交通干線的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)帶。依托各類全改區(qū)、綜改區(qū)，通過(guò)釋放改革紅利來(lái)挖掘發(fā)展動(dòng)力。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)自貿(mào)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)協(xié)作互動(dòng)，形成以開(kāi)放為動(dòng)力、網(wǎng)絡(luò)化的新增長(zhǎng)空間。
　　
　　進(jìn)一步挖掘沿海地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，支持北海、汕頭、溫州、日照、秦皇島等沿海城市拓展腹地，釋放區(qū)位潛力優(yōu)勢(shì)。重點(diǎn)支持大城市周邊新城、城市群內(nèi)中小城市、西部地區(qū)區(qū)域中心城市提升產(chǎn)業(yè)功能，逐步成為支撐增長(zhǎng)的主力。支持后發(fā)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展路徑，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，形成綠色發(fā)展的新增長(zhǎng)空間。
　　
　　(四)構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)
　　
　　依托中關(guān)村、張江、東湖等國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)、高等院校和企業(yè)的創(chuàng)新平臺(tái)，加快構(gòu)建區(qū)域新型創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和追趕技術(shù)前沿，降低技術(shù)應(yīng)用和知識(shí)外溢的交易成本，形成創(chuàng)新合力。
　　
　　按照生態(tài)系統(tǒng)的理念，對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，政府應(yīng)著力支持培育制約創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)為其他領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)I造好的市場(chǎng)環(huán)境，形成創(chuàng)新的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和區(qū)域優(yōu)勢(shì)。支持長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀等建成全球創(chuàng)新型區(qū)域。
　　
　　(五)實(shí)施人力資本提升行動(dòng)計(jì)劃
　　
　　發(fā)揮人力資本在提升生產(chǎn)效率、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的關(guān)鍵作用，把政策的關(guān)注點(diǎn)放到“人”上。通過(guò)促進(jìn)高層次人才在區(qū)域間、城市間優(yōu)化配置，改善后發(fā)地區(qū)的生產(chǎn)要素組合結(jié)構(gòu)。通過(guò)制度和機(jī)制改進(jìn)，完善發(fā)展環(huán)境，釋放廣大中堅(jiān)知識(shí)群體和技能群體的潛力。
　　
　　著力擴(kuò)大農(nóng)民工培訓(xùn)覆蓋面，以政府為主導(dǎo)，以流入地城市為主要平臺(tái)，開(kāi)展農(nóng)民工技能培訓(xùn)和生活方式提升計(jì)劃，提高農(nóng)民工特別是生活服務(wù)業(yè)農(nóng)民工經(jīng)營(yíng)能力、創(chuàng)業(yè)能力和服務(wù)水平，形成結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、組織方式靈活、公共投入為主的培訓(xùn)體系。加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育投入力度，持續(xù)提升勞動(dòng)力素質(zhì)和人力資本存量，增強(qiáng)中長(zhǎng)期發(fā)展能力。
　　
　　(六)防范滯緩衰退地區(qū)的各類風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　區(qū)域政策應(yīng)從目前的描繪型向托底型轉(zhuǎn)變，制定防控區(qū)域各類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案。正確看待部分滯緩衰退地區(qū)的客觀規(guī)律，加快制定中長(zhǎng)期層面的后續(xù)政策，完善失業(yè)、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給政策和人口轉(zhuǎn)移政策。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，在開(kāi)展債務(wù)評(píng)估和信用評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的地方政府信用體系和平臺(tái)。
　　
　　按照總體可控原則，形成地方政府信用額度“一張表”，按年度進(jìn)行信用額度調(diào)整，形成支持和約束并重、松緊交替的管理模式，將地方政府信用納入績(jī)效考核體系，防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。以提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率為重點(diǎn)，完善革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)及資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)基地、庫(kù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等類型地區(qū)政策框架。